文/全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任、中國上市公司協(xié)會會長 陳清泰

從某種意義上說，當(dāng)前國企改革的主導(dǎo)方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”自身，而是在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的資本化；這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本為主”。

國企深層次體制問題最終要靠企業(yè)制度解決

國有資產(chǎn)有兩種實(shí)現(xiàn)形式——實(shí)物形態(tài)的企業(yè)和價(jià)值形態(tài)的資本；兩種企業(yè)制度——國有企業(yè)和公司；相應(yīng)地，政府有兩種管理方式，“管企業(yè)”和“管資本”。

目前產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域頂層國企仍受企業(yè)法調(diào)節(jié)。隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府管企業(yè)的體制受到了越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為增強(qiáng)企業(yè)活力，政府不知發(fā)了多少文件、出臺了多少政策，一方面想盡辦法向企業(yè)放權(quán)，另一方面想盡辦法加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管。為改變“政企不分”，政府也曾試圖在企業(yè)法、管企業(yè)的體制框架內(nèi)找到一種“管而不死、放而不亂”的“度”，但多次嘗試并不成功。在漫長的20多年間我們一直在“放”與“收”之間徘徊，未能擺脫“一放就亂、一管就死”的魔咒。

近十多年來，政府“管企業(yè)”的體制不斷加強(qiáng)，每個(gè)國企都有相應(yīng)的行政級別，“央企”已經(jīng)成為專有名詞。各類企業(yè)頭上都有一個(gè)所有制標(biāo)簽，分作體制內(nèi)體制外，政府和銀行對其有親有疏。政府把國企作為行使職能的工具、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的抓手、承擔(dān)社會職能的基本單元。黨政部門分兵把口，在企業(yè)之外管理著本應(yīng)由股東會、董事會管理的那些人和事。結(jié)果，企業(yè)與政府綁得很緊、有多元目標(biāo)、缺乏活力，面對激烈競爭的市場往往力不從心。“走出去”，有時(shí)也難以被國際市場所接受。

面對這種狀況，企業(yè)深感無奈，政府倍感糾結(jié)。

客觀地講，政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分等體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出得少和文件寫得不到位。實(shí)踐證明，政策性調(diào)整不能替代“體制性改革”。企業(yè)法對放開搞活國有企業(yè)的歷史作用不可低估，但受改革進(jìn)程的局限，它的立意不可能超越政府管企業(yè)，只能在如何改善和規(guī)范管理中周旋，不能做到“政企分開”。公司法是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)制度，它主張的則是公司的獨(dú)立地位和自我治理。因此，國有企業(yè)的“轉(zhuǎn)制”就是由企業(yè)法規(guī)范轉(zhuǎn)向由公司法調(diào)節(jié)；政府要擺脫“管企業(yè)”的糾結(jié)，就要落實(shí)管資本為主，推進(jìn)頂層國有企業(yè)的整體改制，從企業(yè)法變軌到公司法，從行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)關(guān)系。

從某種意義上說，當(dāng)前國企改革的主導(dǎo)方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”自身，而是在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的資本化；這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本為主”。這是十八屆三中全會決定關(guān)于國企改革理論重大的突破，是當(dāng)前深化改革重要的突破口。

重溫“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”有重要現(xiàn)實(shí)意義

按照傳統(tǒng)理論，公有制對應(yīng)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，搞市場經(jīng)濟(jì)就得私有化，但這兩者都不符合國情。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要含義是保持較大份額的公有制、國有經(jīng)濟(jì)，同時(shí)發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的高效率。這就提出了一個(gè)在國有經(jīng)濟(jì)范疇能不能構(gòu)造出各自獨(dú)立的市場主體的問題。。

在排除私有化的情況下，唯一途徑就是借助現(xiàn)代公司的制度安排，形成包括國有資本投資的千萬個(gè)獨(dú)立的市場主體?；谶@樣的原因，黨的十四屆三中全會極其深刻地指出，“以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”；“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，并對現(xiàn)代企業(yè)制度的特征做了精準(zhǔn)的概括：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體。二是企業(yè)以其全部法人財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。三是出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權(quán)益，對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。四是企業(yè)按照市場需要，組織生產(chǎn)經(jīng)營，政府不直接干預(yù)，長期虧損資不抵債的應(yīng)依法破產(chǎn)。五是建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理制度。

時(shí)間已經(jīng)過去20多年，現(xiàn)代企業(yè)制度的如上特征在企業(yè)中尚未普遍、完整體現(xiàn)，導(dǎo)致政企不分、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)不分等基本問題還在困擾著我們。今天很多糾結(jié)和爭論的一個(gè)原因就是后來對建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業(yè)、如何用政府力量推動(dòng)做大做強(qiáng)，輕視了企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的重要性。

“管資本為主”的兩種理解，兩種做法，兩種結(jié)果

“管資本為主”的改革是一件新事物，在實(shí)踐中還有一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)，還要管資本，使企業(yè)不知所措。

實(shí)際上目前對“管資本為主”有兩種理解。

一種理解認(rèn)為，“管資本”是指國家所有權(quán)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對象由“企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;資本”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變的前提是國有資產(chǎn)必須由實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)換成價(jià)值形態(tài)的“資本”。否則就沒有“資本”這個(gè)對象可供監(jiān)管。

例如，銀行業(yè)在本世紀(jì)初通過整體改制上市實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的資本化—證券化。但在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域這一過程尚未啟動(dòng)。

資本化后，出資人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對象就是國有資本投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，與實(shí)體企業(yè)不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無權(quán)穿越投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司，政企分開將順理成章。

另外，“管資本為主”是指在競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)應(yīng)逐步盡數(shù)資本化、證券化，而在某些特殊領(lǐng)域不排除政府直接管企業(yè)，但應(yīng)當(dāng)限定在市場失靈的較小范圍內(nèi)，基本不對市場配置資源產(chǎn)生影響。

頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個(gè)過程，在這期間監(jiān)管部門仍需“管企業(yè)”。但主要精力應(yīng)轉(zhuǎn)向做好兩件事，一個(gè)是推進(jìn)頂層國有企業(yè)的整體改制；另一個(gè)是深入研究管資本的體制框架、實(shí)施方案以及政策措施。

對“管資本為主”還有另一種理解。那就是不太理會頂層國有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對象向資本的轉(zhuǎn)變。認(rèn)為管資本為主，是在繼續(xù)強(qiáng)化對未轉(zhuǎn)制企業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，還要把監(jiān)管擴(kuò)展到這些企業(yè)可以運(yùn)作的“資本”，包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等。這種理解的要點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)管企業(yè)的體制不變，范圍進(jìn)一步擴(kuò)展。帶來的結(jié)果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續(xù)在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

管資本為主是中央的重要決策，是解決長期困擾我們的諸多體制性矛盾的一把鑰匙。但是兩種理解、兩種做法會產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。

科學(xué)界定“國有企業(yè)”，把握企業(yè)轉(zhuǎn)制的方向

目前兩種企業(yè)制度“并存”，但絕不是兩種企業(yè)制度“并重”?，F(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國有企業(yè)應(yīng)逐漸向公司制度轉(zhuǎn)型、在條件具備時(shí)要加速轉(zhuǎn)型。因?yàn)榕c管資本對接的不是傳統(tǒng)國有企業(yè)，而是混合所有制的股份制公司。

目前政府文件和媒體都籠統(tǒng)地把市場主體稱作“企業(yè)”，把與國有資產(chǎn)有直接或間接關(guān)系的統(tǒng)稱“國有企業(yè)”。這種稱謂上的混淆，造成了概念混淆、政策混淆。監(jiān)管部門根據(jù)需要不斷出臺改進(jìn)和加強(qiáng)國企管理的規(guī)定，但對所指的“國有企業(yè)”沒有準(zhǔn)確的界定。是針對所有“被稱作國有企業(yè)”的范圍，還是只針對按企業(yè)法注冊的那些企業(yè)？如果把管“國有企業(yè)”的規(guī)定要求國有投資“公司”，或穿越“國有企業(yè)”要求其投資或控股“公司”都照章執(zhí)行，這就把現(xiàn)代公司制度拉回到了傳統(tǒng)“國有企業(yè)”，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。

國企“轉(zhuǎn)制”的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”。在這過程中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要。因?yàn)檫@涉及政企關(guān)系的轉(zhuǎn)軌、監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)軌、治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行中的混淆，搞不好會使國企轉(zhuǎn)制走過場。

為此，在強(qiáng)化國有資本所有權(quán)管理的同時(shí)，對市場主體的分類和稱謂應(yīng)及時(shí)由“所有制”轉(zhuǎn)向遵循的企業(yè)制度：依照企業(yè)法調(diào)節(jié)的企業(yè)仍稱作“國有企業(yè)”，按公司法調(diào)節(jié)的統(tǒng)稱作“公司”，政府對它們一視同仁。